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县级人大常委会行使重大事项决定权研究
来源:中国人大网 2014年9月19日  日期:2015-7-15

    重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。近年来,地方各级人大及其常委会依法行使职权,在重大事项的讨论决定方面,大胆实践,勇于探索,积累了一些有益经验,进一步规范了重大事项决定权的行使程序,进一步扩大了重大事项决定权的内容范围,为推动地方民主法治建设和经济社会持续快速健康发展发挥了积极的促进作用,但是基层人大及其常委会重大事项决定权行使方面还存在一些亟待解决的问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。本文拟对县级人大常委会行使重大事项决定权的有关理论与实践进行简要分析。
    一、重大事项决定权的涵义
   (一)重大事项决定权的产生
    重大事项决定权起源于毛泽东同志1945年4月24日所作的《论联合政府》的报告:新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府(《毛泽东选集》第三卷,第1957页)。1950年6月6日,毛泽东同志在《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》的报告中作了进一步说明:人民政府的一切重要工作都应交人民代表大会讨论,并作出决定(《毛泽东选集》第五卷,第19页)。刘少奇同志在1954年9月15日的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中作了更清晰的说明:我们国家的大事不是由一个人或少数几个人来决定的。人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度,一切重大问题就都应经过人民代表大会讨论,并作出决定。全国性的重大问题,经过全国人民代表大会讨论和决定,在它闭会期间,经过它的常务委员会讨论和决定;地方性的重大问题经过地方人民代表大会讨论和决定(《刘少奇选集》下卷,第157页)。但是,这里所说的重大事项决定权指的是人大及其常委会的全部职权,包括但不限于现在所说的重大事项决定权。
    重大事项决定权作为概括人大常委会部分职权的专业术语,首先出自彭真同志的讲话。1980年4月18日,彭真同志在全国人大常委会召开的各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上的讲话中,把地方人大常委会的任务、职权概括为四条:第一,制定、颁布地方性法规,这是一项很大的权力,过去没有。第二,讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作等重大事项。第三,人事任免。人大常委会决定任免、批准任免是一项重要职责。第四,监督本级政府和法院、检察院的工作。主要是监督是否违反宪法、法律,包括是否正确执行党和国家的方针政策(《彭真年谱》第五卷,第58页)。这四项职权即立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。尽管1982年宪法列举了人大及其常委会的一系列职权,并没有出现重大事项决定权的表述,但由于四项职权的表述简明扼要,被社会各界普遍接受,成为表述人大及其常委会职权的通行说法。
    重大事项决定权作为专业术语虽然首先出现在彭真同志的讲话中,但是,作为人大及其常委会的职权却早就产生了。1954年9月20日,第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》(即1954年宪法)。该宪法确立了人民代表大会制度是我国的根本政治制度,赋予人民代表大会及其常委会一系列重要职权。重大事项决定权作为人大及其常委会职权的具体内容(如审查和批准国家的预算和决算)随着人民代表大会制度的创立而产生,只是当时没有出现彭真同志概括的重大事项决定权这一分类,宪法条文中也没有出现重大事项决定权的表述。根据1954年宪法规定,全国人民代表大会行使下列职权:决定国民经济计划;审查和批准国家的预算和决算;批准省、自治区和直辖市的划分;决定大赦;决定战争和和平的问题。全国人大常委会行使下列职权:撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令;改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议;规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号;决定特赦;决定战争状态的宣布;决定全国总动员或者局部动员;决定全国或者部分地区的戒严。地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证法律、法令的遵守和执行,规划地方的经济建设、文化建设和公共事业,审查和批准地方的预算和决算。全国人大及其常委会、地方人大的上述职权都属于我们现在所说的重大事项决定权的子项目。地方人大常委会是1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(以下简称地方组织法)开始设立的,1982年宪法作出了规定,但1954年宪法没有关于地方人大常委会的规定。所以,这里没有讲地方人大常委会重大事项决定权的事情。
   (二)重大事项决定权的性质
    宪法第2条第一款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这一规定表明了人民是国家的主人,人民依法享有包括重大事项决定权在内的一切权力。第二款规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”地方人大及其常委会享有的重大事项决定权是宪法和法律赋予的,最能体现地方人大及其常委会作为地方国家权力机关的根本特征,反映了国家的一切权力属于人民的性质,是人民主权的直接体现。人大及其常委会行使决定权,其实质就是代表人民行使当家作主的权力,同时也是人民当家作主的主要形式之一。在地方人大及其常委会的各项职权中,重大事项决定权是独立于立法权、监督权、人事任免权的一种权力,与这三项职权有着明显的区别,不是可有可无的,而是应当处于中心位置的,特别是对于没有立法权的地方人大及其常委会来说,重大事项决定权应当处于与监督权并重的地位。即使有立法权的人大及其常委会,也不能以其他三项职权替代重大事项决定权。党的执政能力建设和实施依法治国的基本方略要求人大必须行使好重大事项决定权,人大及其常委会要有效地履行宪法和法律赋予的各种职权,也要求必须行使好重大事项决定权。
   (三)重大事项决定权的内容
    1.重大事项决定权的法律规定。我国宪法第62条规定了全国人民代表大会的职权,把属于重大事项决定权的各种职权与立法、任免、监督等其他类职权合并在一起进行了列举,属于重大事项决定权的有:审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告;批准省、自治区和直辖市的建置;决定特别行政区的设立;决定战争和和平的问题等。宪法第67条规定了全国人大常委会的职权,其中属于重大事项决定权的各种职权和立法、监督、任免等其他职权同样合并在一起进行了列举:在全国人大闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号;决定特赦;决定战争状态的宣布;决定全国总动员或者局部动员;决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严等。
    对于地方人大及其常委会的重大事项决定权,宪法第99条规定:地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告;有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。宪法第104条规定:县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。地方组织法第8条规定,县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权:审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告;讨论和决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。地方组织法第44条列举了县级以上的地方各级人大常委会的职权,关于重大事项决定权的表述为:讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。
    2.重大事项决定权界定的实践做法。宪法、法律关于全国人大及其常委会重大事项决定权的规定相对明确,但是关于地方人大及其常委会重大事项决定权的规定比较原则。虽然地方组织法将宪法关于重大事项的规定细化为政治、经济、教育、科学等九个方面,但仍然比较笼统,实践中难以把握和操作。因为,重大事项决定权之“重大”,是一个具有程度性、相对性的概念,因层级、区域、时间的不同,重大的涵义也不一样,因而成为地方人大及其常委会行使重大事项决定权时遇到的难点。
    由于法律对重大事项的规定比较笼统,学者们众说纷纭,提出了多种判断重大事项的原则和方法。对于重大事项的界定原则,大家意见比较一致,可以归纳为应遵循合法性、全局性、根本性、群众性、实际性原则。有的学者对重大事项的具体内容提出了自己的见解,对政治、经济、文化等九个方面进行了进一步细化,但属于理论探讨,适用性不强。
    各地方人大常委会对如何界定重大事项的范围作出了重要探索。截至目前,除北京、宁夏、新疆外,其他28个省(区、市)人大常委会已经出台了关于重大事项决定权的地方法规,对重大事项的界定采取原则规定、具体列举和兜底条款相结合的办法。其中,甘肃、贵州、河北、河南、江西、内蒙古、山西、天津、西藏、云南、重庆等11个省(区、市)采取了定义加列举和兜底条款的方式,其他17个省(区、市)采取列举加兜底条款的方式。
    原则规定一般分两种,一种是概括式规定,根据地方组织法,从政治、经济、教育等方面进行规定,如《江西省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》规定,本省各级人大常委会讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等各方面工作中具有全局性、根本性、长远性的事项,以及与人民群众切身利益相关的重大事项,适用本规定;一种是定义方式进行规定,如《天津市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》作出规定,本规定所称重大事项,是指本市政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作,以及人民群众普遍关心的,带有根本性、全局性、长远性的,须经市人大常委会讨论、决定或应当向市人大常委会报告的事项。
    对重大事项的具体列举一般分三种情况:一是应当提请人大常委会审议,由人大常委会作出决议、决定的重大事项;二是应当向人大常委会报告,必要时,由人大常委会作出决议、决定的重大事项;三是应当向人大常委会备案的重大事项。有的地方规定了前两种,有的地方规定了第一种。
    以《浙江省各级人大常委会讨论决定重大事项的规定》为例,第一类规定的是应当提请本级人大常委会讨论,由人大常委会作出决议、决定的8种事项:贯彻执行宪法、法律、法规和上级人大及其常委会以及本级人民代表大会的决议、决定的重大措施;推进依法治国,加强社会主义民主与法制建设的重要决策;国民经济和社会发展计划中主要经济指标和重要工作目标的变更;本级财政预算的部分变更;本级财政决算;有关人口发展、环境和资源保护等涉及经济和社会可持续发展的重大决策;人民代表大会交由人大常委会讨论、决定的重大事项;法律、法规规定由人大常委会讨论、决定或者人大常委会履行职责需要讨论、决定的其他重大事项。第二类规定的是应当向本级人大常委会报告,听取意见和建议;必要时,人大常委会可以作出决议、决定的14种事项:国民经济和社会发展计划执行情况;预算执行情况;预算外资金的收支、管理情况;预算执行和其他财政收支的审计情况;经济体制改革的重大措施和产业结构的重大调整;基本养老保险、失业保险、基本医疗保险等社会保险基金和住房公积金等与人民群众利益密切相关的基金或者资金的收支、管理情况;教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展的重大决策;土地利用总体规划、城市总体规划和城市近期建设规划的执行情况;重要江河、湖泊、近岸海域的污染防治规划和生态环境保护规划的执行情况;历史文化名城、历史文化保护区、文物保护单位、风景名胜区和自然保护区的保护情况;国民经济和社会发展中涉及面广、投资巨大、影响深远的重大建设项目的决策和建设情况;重大自然灾害和社会反映强烈的重大事件以及给国家、集体财产和公民生命财产造成严重损失的重大事件、事故及其处理情况;人大常委会任命的人员重大违法、违纪行为的查处情况;法律、法规规定应当向人大常委会报告或者人大常委会认为需要报告的其他重大事项。第三类规定的是应当报本级人大常委会备案的3种事项:行政区域的调整方案和行政区域名称变更、政府驻地的迁移;人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并方案;同外国地方政府建立友好关系。
此外,重大事项的列举完毕后,一般设有兜底条款。
通过定义与列举两种方式,基本上将实践中人大常委会可以作出决议决定的重大事项包括在内,使重大事项的范围更加清晰,有利于人大常委会依法行使重大事项决定权。
    3.重大事项决定权与立法权、监督权、任免权的联系与区别
这“四权”的共同点是,都可以就重大事项做出决定、批准或者撤销的决定。不同的是做出决定的内容的范围不同。按其所做出的决定的内容进行归类,其内容属于立法方面的,就归入立法权;其内容属于人事任免方面的,就归入人事任免权;是在监督过程中做出的决定,就是监督程序的组成部分,应是行使监督权的表现,如果在监督过程中作出人事任免的决定,那就应当归入人事任免权。不能归入上述三权的决定,就应视为行使重大事项决定权的表现。如《宪法》第六十二条规定的就特别行政区的设立及其制度作出的决定;对战争和和平问题作出的决定。第六十七条规定的就同外国缔结的条约和重要协定作出批准和废除的决定;授予国家的勋章和荣誉称号的决定;作出特赦的决定;就全国总动员或者局部动员作出的决定;就全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态作出的决定。全国人大及其常委会就上述的问题所作的决定和地方人大就本行政区域内的政治、经济、教育等重大事项所作的决定,就是行使重大事项决定权的表现。
    决定权与立法权、任免权、监督权的关系,可以从两个方面来理解。一是,从广义上说的决定权,涵盖了行使立法权、任免权、监督权中作出“决定”的决定权。二是,从狭义上说的重大事项决定权,它是相对独立于立法权、任免权、监督权的一种权力,并在四项权力中处于中心位置,特别是在没有立法权的地方人大。立法权、任免权,从广义上说,也是一种决定权。监督权是人民主权的一种派生权力。监督权离开了决定权,就失去了依据和目标,就从根本上失去了存在的意义。
    二、县级人大常委会重大事项决定权的行使情况
    近年来,包括县级人大常委会在内的地方各级人大及其常委会依法行使职权,在重大事项的讨论决定方面,大胆实践,勇于探索,积累了一些有益经验,进一步扩大了重大事项决定权的内容范围,进一步规范了重大事项决定权的行使程序,重大事项决定的数量和质量有明显提高,为推动地方民主法治建设和经济社会持续快速健康发展发挥了积极的促进作用。
    (一)重大事项决定权制度日益健全
    省级人大常委会十分重视讨论决定重大事项的制度建设。截至目前,除北京、宁夏、新疆外,其他28个省(区、市)人大常委会已经出台了关于重大事项决定权的地方性法规。其中,福建、广东、广西、江西、湖北、浙江6个省(区)出台的是本省(区)各级人大常委会讨论、决定重大事项的地方性法规,适用于本省(区)各级人大常委会,福建、广东、浙江的地方性法规还规定,设区的市、县(市、区)人大常委会可以根据本省的规定,制定具体规定或实施办法;其他22个省(区、市)出台的是各省(区、市)人大常委会讨论、决定重大事项的地方性法规。
    在22个省(区、市)中,河北、河南、辽宁、青海、山东、上海、云南等7个省(市)出台的本省(市)人大常委会讨论、决定重大事项的地方性法规规定,本省的设区的市、自治州、县、自治县、市辖区人大常委会讨论决定重大事项参照本规定执行;湖南、陕西、四川3个省人大常委会讨论、决定重大事项的地方性法规规定,本省的设区的市、自治州、县(市、区)人大常委会可以参照本规定,结合当地实际情况,制定本级人大常委会讨论、决定本行政区域内重大事项的规定;其他12个省(区、市)的重大事项决定权地方性法规只适用于本省(区、市)人大常委会讨论、决定重大事项。
    市、县级人大常委会也十分重视讨论决定重大事项的制度建设。许多地方设区的市、县(市、区)人大常委会按照本省(区、市)人大常委会制定的地方性法规的要求,制定了本级人大常委会讨论、决定重大事项的规定。有些地方设区的市、县(市、区)人大常委会根据宪法和法律规定,制定了本级人大常委会讨论、决定重大事项的规定。县级人大常委会重大事项决定权制度建设取得了重要进展。
   (二)对重大事项范围的界定更加清晰
    各地方县级人大常委会制定或适用的本级人大常委会讨论、决定重大事项的规定对重大事项的界定,与28个省(区、市)制定的地方性法规相类似,一般采取原则规定、具体列举和兜底条款相结合的办法。具体情况见前文,这里不再重复。
通过这种方法,将宪法和地方组织法关于重大事项范围的规定进一步细化,扩大了重大事项的范围,增加了重大事项的内容,为县级人大常委会依法行使重大事项决定权提供了较为明确的依据。尽管利用这种方法作出的规定仍然较为原则、笼统,但与宪法和地方组织法的原则规定相比,已经大大前进了一步,范围已经比较清晰。
   (三)行使重大事项决定权的程序进一步规范
    程序是实现实体法的重要保证。宪法和地方组织法对重大事项进行了原则规定,没有规定讨论、决定重大事项的具体程序。各地制定的人大常委会讨论决定重大事项办法(或规定)一般从议案提出、议案内容、调查研究、议案审议、责任追究等方面对行使重大事项决定权的程序作出了比较详细的规定,使讨论、决定重大事项有了充分的程序保障。现以《云南省津县人大常委会讨论决定重大事项办法》为例,对各项程序进行说明:
    1.关于议案提出程序。该办法进一步明确了向县人大常委会提出议案或报告的主体:县人大常委会主任会议、县人民政府、县人民法院、县人民检察院、县人大常委会组成人员5人以上联名,可以依法向县人大常委会提出有关重大事项的议案或报告。
    同时,该办法还进一步规范了有关重大事项的议案、报告的提出程序:县人大常委会主任会议向县人大常委会提出的议案,由县人大常委会会议审议。县人民政府、县人民法院、县人民检察院向县人大常委会提出的议案、报告,由县人大常委会主任会议决定提请县人大常委会会议审议。县人大常委会组成人员5人以上联名向县人大常委会提出的议案,由县人大常委会主任会议决定是否提请县人大常委会会议审议,或者先交县人大及其常委会有关委室审议或者研究提出报告,再由主任会议决定是否提请县人大常委会会议审议。
    2.关于重大事项议案、报告的内容。该办法规定,提请县人大常委会审议的重大事项的议案、报告等应当包括三项主要内容:关于该重大事项的基本情况;与该重大事项有关的法律、法规、规章、政策依据;该重大事项的有关统计数据、调查分析等资料。
    3.关于调查研究。为了提高重大事项决定权行使质量,使通过的决议决定具有针对性和可操作性,该办法规定,县人大常委会会议讨论、决定重大事项之前,主任会议可以组织县人大及其常委会有关工作委员会进行调查研究,广泛听取县人大代表和社会各方面的意见,并将调研报告或者收集的意见印发县人大常委会会议。
    4.关于议案审议。对于列入县人大常委会会议议程的有关重大事项的议案、报告等,在审议中有重大问题需要进一步了解民意的,或者存在较大争议的,规定了听证会制度。将听证程序纳入人大常委会行使重大事项决定权的程序中,有利于深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智,实现决议、决定的科学化、民主化。
   (四)执行重大事项决定的监督措施进一步完善
    人大及其常委会作出的关于重大事项的决议决定的贯彻落实情况,是重大事项决定权行使的关键,不仅关系到重大事项决定权的实际效果,也关系到人大及其常委会在人民群众中的影响力。人大及其常委会经过审议,表决通过关于重大事项的决定后,将决定交由“一府两院”有关部门组织实施。除了要求有关部门把决定列入重要议事日程外,人大常委会结合运用监督权,通过组织代表视察、执法检查、专题调研、情况汇报等形式,对“一府两院”贯彻决定情况进行跟踪监督,定期检查督办,防止作出的决定在执行过程中走样。只有把重大事项决定权与监督权结合起来,进一步强化执行决定的力度,才能保障重大事项决定权得到有效行使。
为了使通过的决定得到有效执行,有些县级人大常委会还在本地讨论决定重大事项的规定中对责任追究措施进行了统一规范,从制度上完善了各项监督措施。如《湖北省荆州市公安县人大常委会讨论决定重大事项的规定》规定:对人大常委会作出的决议、决定和提出的重要审议意见不执行、不办理的,人大常委会可以依法提出询问、质询,组织特定问题调查,并根据情况作如下处理:责令自行纠正;责令作出检查;给予通报批评;依法撤销有关机关越权作出的决定;依法追究有关责任人的责任。《山西省运城市芮城县人大常委会讨论决定重大事项的暂行规定》规定:对人大常委会作出的决议、决定执行不力的,县人大常委会根据情节轻重,可以责令国家机关负责人或相关人员作出书面检查,或者对其进行通报批评。属于人大选举或人大常委会任命的人员,依法予以处理。
    三、县级人大常委会行使重大事项决定权遇到的困难和和问题
    总的来说,县级人大常委会设立30多年以来,重大事项的内容范围进一步扩大、重大事项决定权的行使程序进一步规范、重大事项决定的落实力度进一步增强,形成了一些比较成熟的经验做法,重大事项决定权建设取得重要进展。
    但是,由于重大事项决定权建设遇到了一些较大困难,各地县级人大常委会对重大事项决定权的行使持谨慎态度。一些地方的县级人大常委会不同程度地存在着重大事项决定权虚化现象,具体表现为行使决定权主动性不够、质量偏低、效果欠佳等,未能真正发挥决定重大事项的作用。遇到的困难有:
    一是认识不到位。“党委决策、政府执行”的传统权力运行模式影响深远。有些同志对人大及其常委会的性质、地位和重大事项决定权的意义认识不足,没有从宪法和法律规定的高度,来认识行使重大事项决定权问题。有些同志担心,行使重大事项决定权会被误认为向党委要权、与政府争权,担心得不到党委、政府的支持,多一事不如少一事,不愿充分行使重大事项决定权。
    二是重大事项的界定仍然较为原则。许多县级人大常委会出台了讨论决定重大事项的规定,尝试对重大事项进行明确界定,但由于宪法和法律没有作出全面、具体的界定,各地对重大事项的内容感到难以把握,加上认识不同,不同的县对重大事项的界定也各不相同。尽管使用列举方式把重大事项逐一进行了列举规定,但有些事项规定的还是很原则、很笼统、很不规范,分不清哪些属于重大事项决定权,哪些属于政府行政权。
    三是行使重大事项决定权的程序不够完善。各地县级人大常委会对重大事项决定权行使程序的规定各不相同,有些县规定的比较具体,有的则规定的比较简单,缺乏可操作性。有些县没有对决定前的调查研究等作出规定,没有建立起科学的论证机制。
    四是对重大事项决定执行情况的监督力度不够。目前,许多县级人大常委会存在对重大事项议案的提出和审议关注较多,决定前热情很高,但对决定通过后执行情况的跟踪监督关注不够,推动决定落实的措施不够有力。有的县即使对决定的执行情况进行了跟踪监督,但效果不理想。决定没有发挥出指导实践、推动工作应该具有的作用。
    五是县级人大常委会工作机构力量不足。县级人大常委会机关行政编制较少,很多地方的主任会议成员和专职委员的编制没有单列,再加上离岗待退人员,占去相当一部分行政编制,实际工作人员很少,有的地方只有几个人。很多县级人大常委会的工作机构除主要负责人外,没有工作人员,“一人一委”的现象较多。工作机构力量不足成为妨碍县级人大常委会行使重大事项决定权的重要原因。
    四、县级人大常委会充分行使重大事项决定权的建议
    多年来,县级人大常委会在行使重大事项决定权方面积极探索,取得了重要进展,同时,也遇到了许多困难和问题。为了克服遇到的困难,解决存在的问题,笔者对县级人大常委会重大事项决定权建设提出如下建议:
   (一)要加强党对县级人大常委会行使重大事项决定权的领导
    中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。做好新形势下的人大工作,必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。其中,党的领导是核心,是人民当家作主和依法治国的根本保证,是推动人民代表大会制度与时俱进、做好新形势下人大工作的根本保证。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。县级人大常委会行使重大事项决定权,是人大工作的一部分,必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,必须处理好人大决定权与党委决策权的关系。
    加强党对县级人大常委会行使重大事项决定权的领导,是县级人大工作必须坚持的正确政治方向。首先,县级党委在本行政区域内要坚持总揽全局、协调各方的领导核心作用,坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作;其次,县级党委要切实加强对县级人大常委会工作的领导,把人大工作摆在重要位置,把重大事项决定权工作纳入整体工作布局,正确处理好加强党的领导和支持县级人大常委会依法履职的关系,支持和保证人民通过人大常委会行使国家权力,支持和保证人大常委会依法行使职权,及时研究解决人大常委会工作中遇到的重大问题;第三,县级人大常委会要自觉坚持党的领导,认真贯彻落实党的路线方针政策和重大决策部署,在思想上政治上行动上始终与党中央保持高度一致。要积极贯彻党委意图,自觉把党委决策作为讨论决定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则,紧紧围绕党委重大决策权开展工作。在事前征得同级党委原则同意的前提下,通过依法履职作出重大事项决定,及时把党的决策、党的主张经过法定程序转变为国家意志。同时,对于人大工作中的重大问题,常委会党组要及时向同级党委请示报告。
   (二)要提高对县级人大常委会行使重大事项决定权重要性的认识
    鉴于许多地方存在对县级人大常委会行使重大事项决定权的认识不到位问题,因此,要加大对县级人大常委会重大事项决定权的宣传力度,不断提高党政领导干部、人大常委会组成人员和社会各方面等对人大行使重大事项决定权的认识,理清地方人大常委会决定权、监督权和任免权的辩证关系。
    要使各方面认识到,重大事项决定权是宪法和法律赋予县级人大常委会的重要职权,体现了县级人大常委会作为地方国家权力机关的根本特征,反映了国家的一切权力属于人民的性质。人大常委会行使决定权,既是落实人民当家作主的宪法原则的要求,也是落实依法治国基本方略的要求,同时是实行国家事务重大决策科学化、民主化、法制化的机制保障。人大常委会作出的重大事项决定,是本行政区域人民共同意志的具体表现。在县级人大常委会的各项职权中,重大事项决定权是独立于监督权、人事任免权的一种权力(县级人大常委会没有立法权),是监督权、人事任免权的前提和基础,为监督权的权力内涵确定了具体的事项和明确的权限。监督权是落实重大事项决定权的重要手段,为重大事项决定权产生法律上的实效提供了制度保障。人事任免权是决定权的一种特定形式。
    县级人大常委会行使重大事项决定权,是人民当家作主的基本形式之一,是实现党的主张经过法定程序成为国家意志的重要途径,绝不是向党委要权,与政府争权,更不是包揽行政事务。县级人大常委会只有按照宪法和法律规定,充分行使重大事项决定权,才能更好地实现党委意图,更好地实现决策的科学化、民主化,才能切实提高党的执政能力,有效实现党的领导,才能树立起人大常委会的权威,真正发挥人大常委会的作用,把人民当家作主的权力落到实处。
   (三)要逐步健全县级人大常委会重大事项决定权制度
    针对当前重大事项决定权行使过程中存在的问题,有些地方提出建议,希望国家能够出台关于重大事项决定权的专门法律法规,或者进一步细化、具体化宪法和地方组织法等法律相关规定。我国各地经济社会发展不平衡,对“重大事项”作出统一规定的时机尚不成熟,各地县级人大常委会根据中央精神和法律规定,结合本地实际,对重大事项决定的范围、形式、程序等继续进行研究、探索、总结。要围绕党的中心任务来科学界定重大事项,遵循法定原则、大事原则、群众利益原则和实效原则,着力反映本行政区域内全局性、根本性、长远性的问题和经济社会发展中的重点、热点、难点问题。要建立健全重大事项决定权的行使程序,进一步规范议案提出、议案受理、调查研究、审议决定、决定执行等环节。经过一定时期的实践后,对于比较成熟的经验,可以通过制定或修改本地人大常委会讨论决定重大事项的规定,健全相关制度,为国家出台关于重大事项决定权的法律法规打好基础。
   (四)要建立起科学的工作机制
    重大事项决定权的行使过程由讨论、决定重大事项、决定实施、决定实施的监督、反馈等环节组成,落实重大事项决定权依赖于各个环节工作机制的建立和完善。建立起科学的工作机制,可以保证讨论决定重大事项的程序一经启动,就有章可循,无论走到哪一步,都有相应的机制进行保障。一要建立党委、人大、政府协调机制。为正确处理好党委决策权、人大决定权、政府行政权的关系,县级人大常委会应建立健全重大事项向同级党委请示报告制度,建立健全同级党委决定重大问题事先与人大沟通制度,建立健全人大与“一府两院”联系沟通制度。二要建立科学的讨论决定机制。各县级人大常委会可以根据各自实际,建立起一套包括确定重大事项议题、决定前的调查研究、决定前的听证会、审议方式的选择与确定、决定的表决通过在内的科学工作机制。三要建立科学的决定实施机制。人大常委会表决通过重大事项的决定后,要交“一府两院”付诸实施。为保证决定的有效实施,县级人大常委会要正确处理人大决定权与政府行政权的关系,对于法律规定由人大决定的事项,政府不能越权;对于应该由政府决定的事项,人大不能越俎代庖。人大常委会可以探索决定实施机制,在表决通过重大事项决定同时或之后,审议通过决定的具体实施方案,对决定的实际内容、目标、进度和保障措施等作出规定。四要建立科学的监督、反馈机制。要规范保障人大常委会决定执行制度,建立起执行情况定期报告制度、反馈制度、跟踪检查制度、不作为责任追究制度等。人大常委会可以把重大事项决定权与监督权紧密结合起来,充分发挥监督的效力,运用法定监督手段进行督办,保证人大常委会决定的有效实施。对于落实过程中遇到的困难和问题,可以通过反馈机制,了解情况,提出改进意见。
   (五)要进一步加强对县级人大常委会依法行使重大事项决定权的理论研究
    相比对地方人大及其常委会立法权、监督权的理论研究而言,理论界与实务界对地方人大及其常委会重大事项决定权的研究比较薄弱,对县级人大常委会重大事项决定权的研究也是如此。当前,县级人大常委会在行使重大事项决定权过程中遇到了认识不到位、重大事项的界定过于原则、重大事项决定权的行使程序不够完善、重大事项决定的执行力度不够等亟待解决的困难和问题,建议理论界与实务界加强对县级人大常委会依法行使重大事项决定权的理论研究。在各地县级人大常委会努力探索依法行使重大事项决定权的各种重要实践问题的同时,理论研究也能同步跟上,及时总结实践经验,为实践探索提供理论支撑。理论研究与实践探索互相支持,互相配合,共同促进重大事项决定权建设。
   (六)要进一步加强县级人大常委会及其机关自身建设
    为依法行使重大事项决定权,充分发挥讨论决定重大事项的职能作用,县级人大常委会及其机关要加强自身建设。一是人大常委会组成人员要加强学习与培训,不断提高政治素质和业务能力。一方面要认真学习中央文件,全面掌握党的路线方针政策,深刻领会中央精神;另一方面要认真学习宪法、法律,学习经济、科技等知识,钻研与人大行使职权有关的业务知识,不断提高履职能力,严格依照法律行使职权。二是优化人大常委会组成人员的知识结构和年龄结构。在注重年轻化的同时,要把懂法律、懂经济、懂管理、懂科技等专业知识的人才充实进常委会组成人员队伍,不断提高常委会组成人员审议议案的质量。三是充实人大常委会机关力量。由于县级人大常委会工作机构力量比较薄弱,一定程度上影响了县级人大常委会职能的发挥,建议有关方面采取相应措施,充实人大常委会工作机构力量,为县级人大常委会依法行使重大事项决定权等职权提供保障。四是改进人大常委会及其机关工作作风。要按照党的群众路线教育实践活动的要求,切实改进工作作风,既要加强与“一府两院”及有关工作部门的联系沟通,也要经常深入基层开展调查研究,密切联系人大代表和各界群众,及时了解和掌握经济社会发展过程中出现的新情况、新问题,提高审议议案、作出决定的质量。(全国人大常委会办公厅秘书局  张伟)

 


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